细数杭城限牌令四大漏洞
阅读提示| 杭州限牌半月，争论依然激烈。治堵专家、浙江工业大学教授吴伟强继此前两篇炮轰限牌令之后，今日再推一篇重磅文，质疑杭州限牌令规则存在的四大漏洞。 此次杭州推出机动车总量控制政策的目的在于： (1)控制机动车排放量，治理雾霾，改善大气质量； (2)控制机动车无节制增长； (3)缓解交通拥堵，特别是早晚高峰； (4)为城市建设，特别是交通建设赢取时间和空间。 即一是为了控制机动车尾气排放量；二是为了限制机动车增长率，因而《杭州市小客车总量调控管理暂行规定(征求意见稿)》(即《实施细则》)中的措施应兼具双重预期效应。但事实上，征求意见稿中的诸多条文，与此目标并不完全一致。 漏洞一：存在区域性溢出的负面效应。 杭州限牌政策涵盖整个杭州行政区域，即除了杭州主城区、市区，还包含了郊县的五个县市。但从实际的交通现状看，杭州郊县的交通并未出现严重拥堵，大气质量也未恶劣到需要控制机动车的程度。更值得注意的是，这些郊县以农村所占面积居多，将其一并纳入限牌范围，与治堵、治霾无涉。 即便考虑到郊县车辆可能涌入主城区造成杭州拥堵，也可以通过对相应车牌采取更严格的尾号限行措施来应对。更何况，一些郊县远离杭州，如要考虑上述情形，岂不是更应该限制地理位置离杭州更近的、非杭州行政区划的车辆吗？这是明显的悖论。 我们更应该关注到的是郊县小孩上学问题：教育资源集中后，校车的配置完全不到位，农村小孩到县城或集镇上学需要便捷与安全，家庭车辆已经成了必不可少的工具。如对其加以限制，谓之“伤及无辜”并不为过。主城区的交通拥堵并未“挤出”到各郊县，却让郊县为拥堵的主城区承受代价，不尽合理。 漏洞二：公共部门未起到垂范作用。 在国家大力推进公车改革的背景下，政府机关更当以身作则，起到引领和垂范作用。杭州是国内第六个实施限牌的城市，方案的设计也参照了国内5城市的实施细则，本应更为优化，但这套方案设计并未很好地体现公共部门的垂范作用。 杭州的方案比较接近天津和广州的做法，但是我们比较三个城市的方案发现，天津规定机关、事业单位不得新增车辆，只能更新；广州虽然规定机关、事业单位可新增车辆，但必须参加摇号或竞价；而杭州对于机关和事业单位的车辆指标则完全未纳入机动车总量控制范围。相比之下，杭州的方案极易使得政府机关和事业单位有置身事外、自设特权之嫌。 漏洞三：数量限制方法存在规避漏洞。 就车辆的限制对象而言，天津涵盖了“小客车”与“节能车”，杭州仅限制小客车，两者对新能源车辆的增长都不加控制，在一定意义上尚有鼓励的意味在其中。 诚然，政府试图通过新能源汽车替代传统燃油汽车来减少机动车的污染排放。但是，如果不加限制，同样会导致城市机动车保有量不受控制地增长。这就违背了限牌的初衷，也就难以起到抑制交通拥堵的作用。关了前门，却开了后门，这明显是一种二律背反。 相比之下，广州的方案就比较严谨，规定新能源汽车也必须通过摇号获得指标。广州将限制范围涵盖到中型客车，彻底封杀了因小客车收到限制转而购买中型客车的替代效应，这就保证了实施方法与政策目标的一致性。 杭州实施方案最大的漏洞出现在“增量指标”、“更新指标”和“其他指标”的设定中。杭州规定：(1)单位车辆可直接取得更新指标，对数量不加控制；(2)个人拥有两辆以上小客车的，可不参加摇号或竞价直接更新，第三辆车依然可以更新，只不过要采用竞价方式获得指标。这就等于默认限牌之前的所有存量，且以这种存量获取后续购车上牌的优先权。 而限牌之前尚未购车的市民，只能通过摇号或竞价的方式获得增量指标，明显存在不公平。再者，杭州规定，出租客运小客车可用“其他指标”直接上牌，这就留下了以迂回方式无限量购车的“后门”。 相比之下，天津规定“限牌之前拥有一辆车的可以直接更新，而两辆以上的只能直接更新一辆，超过一辆的，必须通过竞价方式有偿上牌”，便起到了很好的抑制作用。广州的方案则更为严密，规定一辆车可以直接更新，但只能更新一次，更新后不能申请增量指标，且不能改变所有人和使用性质。我认为，广州的方案很好地处理了历史、现实和未来的关系，以及存量与增量的关系，以严格的方式控制机动车增长率，而且堵塞了政策漏洞。 漏洞四：对传统机动车排放量未加控制。 杭州限牌政策的法律依据是《浙江省机动车污染排放防治条例》中的第十一条：设区的市人民政府可以根据城市发展规模和大气质量状况，采取相应措施合理控制机动车保有量。市、县人民政府可以根据大气环境质量状况和机动车排气污染程度，采取划定限制或者精致通行区域、限制停车等措施减少机动车出行量。可见，限牌的核心目的在于控制机动车污染排放，因此，限牌方案应将其作为重点。 天津方案对此仅规定新能源车可直接申领其他指标而不受限制。杭州在此基础上稍进一步，规定新能源车只能更新新能源车。这两个城市对传统汽车的污染排放标准未加控制，仅仅通过限制数量的单一模式来降低排放。 事实上，这种减量，完全可能因为单一车辆排气量的提高而消解，因为上牌难度加大以后，获得上牌资格的人，可能因此购买更高档次的排量更大的车辆。 而广州的方案，对此作了非常严密的设计，规定了增量指标，小型车辆排气量不超过2.5升的可以摇号；超过的，必须竞价；更新指标，只能用于排气量不超过更新车辆排气量的小客车。这就通过限定排量和价格的方式限制了存量和增量汽车的污染排放水平。 更值得肯定的是，广州还将这种严格的控制延伸到公共交通领域，规定：更新或者新增的出租车、公共汽车必须使用清洁能源。这样的规定很好地保证了汽车数量限制、排放控制、环节拥堵的均衡性，保持了政策措施和政策目标的一致性。 作者系浙江工业大学教授
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